Penghitungan Kerugian Keuangan Negara Setelah KUHP Nasional

Oleh Hendrawanto, SE., Ak., CA., CLI., AseanCPA., CPA., CFI. · 4 Oktober 2026

Penghitungan kerugian keuangan negara sering diperlakukan seolah-olah hanya pekerjaan aritmetika: mengumpulkan transaksi, menjumlahkan selisih, lalu menghasilkan satu angka. Pandangan itu terlalu sederhana. Dalam perkara yang menyentuh pertanggungjawaban pidana, angka harus lahir dari konstruksi hukum dan ekonomi yang dapat diuji:

• apa penyimpangannya,
• kondisi pembanding yang semestinya,
• aset atau hak negara yang benar-benar berkurang,
• kapan kerugian terjadi, serta
• apakah akibat tersebut mempunyai hubungan yang memadai dengan perbuatan yang diperiksa.

Isu ini semakin penting setelah berlakunya KUHP Nasional. Pasal 622 UU Nomor 1 Tahun 2023 mencabut dan mengganti rujukan Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor dengan Pasal 603 dan Pasal 604. Dalam Putusan MK Nomor 148/PUU-XXIV/2026, Mahkamah menegaskan bahwa unsur delik kedua pasangan ketentuan tersebut secara substansial tetap sama; perbedaannya terutama berada pada ancaman pidana. Karena itu, diskursus lama mengenai makna kerugian, kewenangan lembaga, dan kualitas pembuktian tidak hilang. Justru, diskursus tersebut harus dibaca dengan kerangka hukum mutakhir.

Actual Loss Adalah Titik Awal, Bukan Kalimat Penutup

Pasal 1 angka 22 UU Perbendaharaan Negara dan Pasal 1 angka 15 UU BPK mendefinisikan kerugian negara atau daerah sebagai kekurangan uang, surat berharga, dan barang yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum, baik sengaja maupun lalai. Putusan MK Nomor 25/PUU-XIV/2016 kemudian menghapus kata "dapat" dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor. Konsekuensinya, unsur merugikan keuangan negara tidak cukup didasarkan pada potential loss; kerugian harus benar-benar terjadi atau bersifat actual loss.

Pendirian tersebut kembali ditegaskan dalam Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026. Mahkamah menyatakan bahwa kerugian harus sudah dapat dihitung jumlahnya berdasarkan temuan instansi atau lembaga yang berwenang. Pernyataan ini penting, tetapi tidak boleh dipotong menjadi formula mekanis. "Nyata" menjawab apakah kekurangan benar-benar telah terjadi. "Pasti jumlahnya" menuntut angka yang dapat dijelaskan dan diuji. Adapun frasa "sebagai akibat" menuntut hubungan antara penyimpangan dan kekurangan yang dihitung.

Karena itu, proyeksi pendapatan yang mungkin diterima, risiko denda yang belum timbul, penurunan nilai yang belum terealisasi, atau piutang yang masih berada dalam masa pembayaran tidak otomatis menjadi kerugian aktual. Putusan MK Nomor 148/PUU-XXIV/2026, dalam konteks konkret PNBP terutang, menunjukkan mengapa waktu jatuh tempo dan rezim penagihan tidak boleh diabaikan. Piutang dapat menjadi hak negara, tetapi penghitungan kerugian pidana membutuhkan pemeriksaan lebih lanjut mengenai kapan hak itu jatuh tempo, apakah tidak tertagih, dan apa penyebab tidak tertagihnya.

Pelanggaran Prosedur Tidak Sama Dengan Kerugian

Kelemahan administrasi dapat menjadi temuan audit, tetapi temuan audit tidak selalu menjadi kerugian keuangan negara. Dokumen terlambat, persetujuan tidak lengkap, spesifikasi berubah, atau proses pengadaan tidak ideal dapat menunjukkan ketidakpatuhan dan risiko pengendalian. Namun, untuk menyimpulkan adanya kerugian, pemeriksa tetap harus menunjukkan kekurangan ekonomi yang nyata dan pasti.

Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026 mengingatkan bahwa kesalahan administratif yang menimbulkan kerugian dan bahkan melibatkan penyalahgunaan wewenang tidak selalu diselesaikan melalui hukum pidana. Sementara itu, Putusan MK Nomor 66/PUU-XXIV/2026 memperjelas penggunaan frasa "kerugian keuangan negara" dalam Pasal 20 ayat (5) dan ayat (6) UU Administrasi Pemerintahan. Arah ini menuntut kehati-hatian: laporan penghitungan tidak boleh melompati analisis dari "prosedur dilanggar" langsung menjadi "negara dirugikan", apalagi langsung menyimpulkan niat jahat.

Akuntan atau auditor harus menjaga batas profesinya. Penghitungan dapat menjelaskan fakta transaksi, penyimpangan ekonomi, dan jumlah kekurangan. Akan tetapi, ada atau tidaknya mens rea merupakan penilaian hukum oleh hakim. Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026 menegaskan bahwa sifat merugikan keuangan negara tidak dapat begitu saja dijadikan satu-satunya dasar untuk memidana seseorang tanpa pembuktian unsur lain yang disyaratkan.

Siapa Menghitung, Siapa Menetapkan, Siapa Memutus?

Perdebatan kewenangan sering menjadi sumber kesalahpahaman karena tiga fungsi yang berbeda dicampur menjadi satu. Pertama, fungsi pemeriksaan dan penghitungan. Kedua, fungsi menyatakan atau menetapkan kerugian berdasarkan mandat kelembagaan. Ketiga, fungsi menilai alat bukti dan memutus perkara.

Pada tingkat konstitusional, Pasal 23E UUD 1945 menempatkan BPK sebagai badan yang bebas dan mandiri untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Pasal 10 ayat (1) UU BPK memberi kewenangan kepada BPK untuk menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara akibat perbuatan melawan hukum. Peraturan BPK Nomor 1 Tahun 2020 mengatur pemeriksaan investigatif, penghitungan kerugian negara atau daerah, serta pemberian keterangan ahli.

Namun, sistem pembuktian tidak berhenti pada satu pintu. Rumusan Kamar Pidana dalam SEMA Nomor 2 Tahun 2024 menyatakan bahwa BPKP, inspektorat, satuan kerja perangkat daerah, dan akuntan publik tersertifikasi tetap berwenang melakukan pemeriksaan dan audit pengelolaan keuangan negara; hasilnya dapat dijadikan dasar untuk menentukan ada atau tidaknya kerugian keuangan negara. Rumusan yang sama menegaskan bahwa hakim, berdasarkan fakta persidangan, dapat menilai adanya kerugian dan besarannya.

Maka posisi yang paling defensibel adalah sebagai berikut: kewenangan konstitusional BPK untuk menyatakan serta menilai atau menetapkan kerugian harus dihormati; pemeriksa lain dapat menghasilkan pekerjaan yang relevan bagi pembuktian sesuai mandat dan kompetensinya; dan hakim melakukan penilaian akhir atas keseluruhan alat bukti. Laporan audit bukan putusan pengadilan, dan angka dari sebuah laporan tidak mengikat hakim secara otomatis.

Metode Harus Mengikuti Fakta Ekonomi

Tidak ada satu metode yang tepat untuk semua perkara. Metode harus dipilih setelah pemeriksa menetapkan objek, periode, peristiwa penyebab, hak dan kewajiban para pihak, serta kondisi pembanding atau counterfactual. Counterfactual adalah gambaran yang dapat dibuktikan mengenai apa yang semestinya terjadi apabila transaksi dilaksanakan secara sah, wajar, dan sesuai hak negara.

Pada pengadaan fiktif atau prestasi yang sama sekali tidak dapat digunakan, pendekatan total loss mungkin relevan. Akan tetapi, nilai kontrak tidak boleh otomatis disamakan dengan kerugian apabila negara menerima barang, jasa, hak, atau manfaat yang dapat diukur. Dalam keadaan seperti itu, pendekatan net loss—pembayaran dikurangi nilai wajar manfaat yang benar-benar diterima—sering lebih mencerminkan substansi ekonomi.

Dalam kasus kemahalan harga, pemeriksa dapat menggunakan selisih harga dengan pembanding yang andal. Pembanding harus disesuaikan untuk spesifikasi, jumlah, waktu, lokasi, syarat pembayaran, garansi, biaya pengiriman, dan kondisi pasar. Harga internet atau penawaran yang tidak sebanding tidak cukup hanya karena menghasilkan selisih besar. Untuk aset rusak atau pekerjaan yang tidak memenuhi spesifikasi, biaya perbaikan atau replacement cost dapat dipertimbangkan sepanjang tidak menimbulkan penghitungan ganda dengan penurunan nilai yang sudah diakui.

Pada kehilangan penerimaan, dasar penghitungan harus lebih kuat daripada target atau forecast. Pemeriksa perlu membuktikan adanya hak tagih yang sah, jumlah yang telah jatuh tempo, kemampuan untuk menagih, serta hubungan antara tindakan tertentu dan hilangnya penerimaan. Pada setiap metode, penerimaan kembali, jaminan yang dapat dicairkan, nilai residu, atau manfaat yang masih berada pada negara perlu diidentifikasi. Tujuannya bukan memperkecil atau memperbesar angka, melainkan mencegah double counting.

Tujuh Tahap Penghitungan Yang Dapat Dipertanggungjawabkan

1. Tetapkan mandat, tujuan, pengguna laporan, objek, periode, dan batas perikatan. Pastikan istilah yang digunakan tidak melampaui kewenangan pemberi tugas maupun pemeriksa.
2. Bangun kronologi dan identifikasi penyimpangan yang relevan. Pisahkan pelanggaran administratif, kelemahan pengendalian, indikasi fraud, dan fakta yang benar-benar mengubah posisi ekonomi negara.
3. Susun counterfactual berbasis hukum dan bukti: pembayaran yang semestinya, nilai wajar yang seharusnya diterima, penerimaan yang telah jatuh tempo, atau posisi aset jika perbuatan tidak terjadi.
4. Petakan seluruh arus kas, aset, hak, kewajiban, prestasi, manfaat, pemulihan, dan nilai residu. Tetapkan cut-off agar transaksi setelah tanggal pengukuran diperlakukan konsisten.
5. Pilih metode yang cocok dengan sumber kerugian. Dokumentasikan alasan menolak metode alternatif dan lakukan sensitivity analysis bila input material berada dalam rentang.
6. Uji hubungan sebab–akibat dan faktor lain. Keluarkan kerugian yang berasal dari perubahan pasar, kebijakan lain, kelalaian pihak yang tidak terkait, atau peristiwa setelah transaksi apabila tidak dapat diatribusikan.
7. Bangun jejak audit yang dapat direplikasi: sumber data, prosedur validasi, rekonsiliasi, asumsi, formula, review berjenjang, dan daftar keterbatasan. Pemeriksa lain seharusnya dapat mengikuti logika yang sama dan memahami asal setiap angka material.

Lima Kesalahan Yang Merusak Kredibilitas Laporan

1. Menyamakan seluruh nilai kontrak dengan kerugian tanpa menilai barang, jasa, atau manfaat yang diterima negara.
2. Mengubah potensi, target, atau risiko menjadi actual loss tanpa titik realisasi dan hak tagih yang jelas.
3. Memakai pembanding harga yang tidak sebanding atau memilih data secara selektif untuk menghasilkan angka tertentu.
4. Mengabaikan cut-off, pemulihan, jaminan, nilai residu, dan pembayaran antarperiode sehingga terjadi double counting.
5. Menyimpulkan perbuatan melawan hukum, mens rea, atau kesalahan pidana sebagai opini akuntansi tanpa membatasi ruang lingkup keahlian.

Peran Akuntan Publik: Relevan, Tetapi Tidak Tanpa Batas

SEMA Nomor 2 Tahun 2024 secara eksplisit memasukkan akuntan publik tersertifikasi sebagai salah satu pihak yang dapat melakukan pemeriksaan dan audit, dengan hasil yang dapat dijadikan dasar dalam menentukan ada atau tidaknya kerugian. Di sisi profesi, Standar Jasa Investigasi IAPI memuat SJI 5400 tentang Penghitungan Kerugian Keuangan dan SJI 5500 tentang Pemberian Keterangan Ahli, efektif untuk perikatan sejak 1 Januari 2022.

Ruang ini harus dijalankan dengan disiplin tinggi. Akuntan publik perlu memastikan kompetensi tim, independensi, penerimaan perikatan, legal standing pemberi tugas, integritas data, quality review, serta pengamanan barang bukti elektronik. Laporan harus menyatakan fakta yang diperiksa, metode, asumsi, keterbatasan, dan arti angka secara tepat. Bila mandatnya menghitung, judul dan kesimpulan tidak seharusnya mengesankan bahwa akuntan publik mengambil alih kewenangan konstitusional BPK atau kewenangan hakim.

Kemampuan memberi keterangan ahli juga tidak boleh dipisahkan dari kualitas kertas kerja. Ahli yang baik bukan sekadar mampu mempertahankan angka, tetapi mampu menjelaskan mengapa metode dipilih, data apa yang dapat dan tidak dapat diandalkan, bagaimana alternatif diuji, serta kondisi apa yang dapat mengubah kesimpulan. Ketahanan laporan di persidangan lahir dari transparansi, bukan dari bahasa yang absolut.

Kesimpulan

Penghitungan kerugian keuangan negara adalah rekonstruksi forensik atas posisi ekonomi negara, bukan perlombaan menghasilkan angka terbesar. Setelah berlakunya KUHP Nasional, prinsip actual loss tetap menjadi pagar utama. Pada saat yang sama, perkembangan putusan MK dan SEMA 2/2024 menuntut pembacaan kewenangan yang lebih cermat: BPK mempunyai mandat konstitusional, pemeriksa lain dapat berkontribusi sesuai kewenangan dan kompetensinya, dan hakim menilai akhir pembuktian dalam perkara konkret.

Ukuran mutu sebuah laporan bukan hanya apakah laporan itu menyebut satu angka pasti. Ukuran yang lebih penting adalah apakah angka tersebut mempunyai dasar hukum, mencerminkan kekurangan yang nyata, mengikuti fakta ekonomi, bebas dari penghitungan ganda, dan dapat direplikasi oleh pemeriksa yang kompeten. Jika salah satu mata rantai itu lemah, kepastian angka hanya menjadi kepastian semu.

Butuh pendampingan audit investigatif atau penghitungan kerugian keuangan negara? Lihat layanan Audit Investigatif & Penghitungan Kerugian Negara.

Disclaimer. Artikel ini merupakan informasi umum dan bukan opini hukum, audit, atau keterangan ahli untuk perkara tertentu. Kesimpulan pada kasus konkret harus didasarkan pada mandat, fakta, dokumen, peraturan yang berlaku, dan proses pembuktian yang relevan.